武定縣人民政府辦公室關于認定行政規范性文件的指導意見

各鄉鎮人民政府，縣級各部門：

為進一步貫徹落實《國務院辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》（國辦發〔2018〕115號）、《云南省行政規范性文件制定和備案辦法》（省政府令第212號）和《楚雄州人民政府辦公室關于認定行政規范性文件的指導意見》（楚政辦發〔2020〕3號），準確界定行政規范性文件，結合工作實際，經縣人民政府同意，現就行政規范性文件認定提出如下指導意見：

一、規范性文件的定義及認定方法

規范性文件是指除行政法規、規章以外，由行政機關和法律、法規、規章授權具有管理公共事務的組織，依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人或者其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。

（一）認定規范性文件的主要方法

認定規范性文件主要取決于文件內容，即判斷文件內容是否同時具備行政性、外部性、普遍適用性、反復適用性等特征。

1.行政性。即指規范性文件的制定主體及內容的行政性。規范性文件制定主體應當是行政機關以及法律、法規、規章授權管理公共事務的組織，規范性文件的內容應當屬于履行行政管理職責的事項且涉及公民、法人或者其他組織的權利義務。非常設機構（議事協調機構）及其辦事機構、行政機關的內設機構、實行垂直領導的縣人民政府工作部門的下屬機構、縣政府委辦局的派出機構不能制定規范性文件。

2.外部性。即指規范性文件的調整對象是行政機關以及法律、法規、規章授權管理公共事務的組織對外履行職能所涉及的公民、法人或者其他組織。調整對象不是指規范性文件送達或抄送的對象。制定機關應當將規范性文件以便于公眾知曉的方式向社會公布，未向社會公布的，不得作為行政管理的依據。

3.普遍適用性。即指行政規范性文件不具體針對某一個或者某幾個特定公民、法人或者其他組織，而是對符合適用條件的不特定的公民、法人或者其他組織都具有普遍約束力。

4.反復適用性。即指文件在其有效期內可以反復適用，而不是一次適用。

（二）認定規范性文件的輔助方法

除依據第（一）項規定的特征判斷外，規范性文件還可以通過文種作輔助判斷。按照《黨政機關公文處理工作條例》第八條規定的公文種類，其中決議、命令、公報、通報、報告、請示、議案、函、紀要9類公文一般不能成為規范性文件。決定、公告、通告、意見、通知、批復6類公文可以成為規范性文件，但本質上是否屬于規范性文件，仍然應當按照文件內容來判斷。

二、不屬于規范性文件的情形

（一）因不具備行政性特征而不屬于規范性文件的情形

1.黨委（部門）與政府（部門）聯合制定的使用黨委文號的文件，不屬于行政規范性文件。

2.產業發展規劃、行業發展規劃、城鄉建設規劃等規劃類文件。

3.僅含有專業技術指標類內容，不含有行政管理規范類內容的文件，比如行業技術標準、技術操作規程。

4.僅對格式文本、報表、會計準則、會計核算制度等技術事項進行規定的文件以及下達預算、分配資金、批復項目的文件。

5.會議文件，如會議通知、會議講話等文件。

6.公示辦事時間、辦事地點等事項的便民告知文件。

7.其他不具備行政性特征的文件。

（二）因不具備外部性特征而不屬于規范性文件的情形

1.行政機關對公務員、公辦學校教職工、醫療機構工作人員及其他全額撥款的事業單位職工制定的有關人事管理、收入分配、后勤管理、財務管理、教育培訓、考評獎懲等方面的文件。

2.行政機關對本機關或者下級行政機關制定的不涉及公民、法人或者其他組織權利義務的工作計劃、工作要點、內部工作制度。

3.不涉及公民、法人或者其他組織權利義務的行政機關之間商洽工作、詢問和答復的工作函。

4.為推進專項工作而成立工作領導小組、協調機構等的通知。

5.涉密文件或者依法不公開的文件，如會議紀要等文件。

6.其他不具備外部性特征的文件。

（三）因不具備普遍適用性特征而不屬于規范性文件的情形

1.就特定人和特定事項發布的通告、公告、通知等文件。

2.行政許可決定、行政處罰決定和其他行政決定。

3.其他不具備普遍適用性特征的文件。

（四）因不具備反復適用性特征而不屬于規范性文件的情形

1.具體地塊的征收補償、安置方案。

2.對小區、地名命名的批復。

3.其他不具備反復適用性特征的文件。

三、幾種特殊文件的認定

（一）上級機關轉發下級機關的行政規范性文件，表示同意行政規范性文件的內容，屬于上級機關的行政規范性文件；政府所屬部門經本級政府同意后制定發布的行政規范性文件，納入部門行政規范性文件管理范疇。

（二）行政機關原文轉發上級機關行政規范性文件，不屬于本機關的行政規范性文件；但轉發上級機關行政規范性文件同時提出具體實施措施或者補充意見，并直接涉及不特定公民、法人或者其他組織的權利、義務的，屬于本機關的行政規范性文件。

（三）行政機關為實施專項行動、部署專項工作制定的工作方案，原則上不屬于行政規范性文件；但如果此類工作方案的內容直接涉及不特定的公民、法人和其他組織權利、義務的，納入行政規范性文件管理范疇。

（四）行政機關的指導意見原則上不屬于行政規范性文件，但文件內容對不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務具有直接影響的，納入行政規范性文件管理范疇。

（五）行政規范性文件清理后，形成的關于繼續有效、廢止或者失效文件的決定屬于行政規范性文件，但不適用規范性文件有效期的規定。

（六）行政機關對本機關行政處罰、行政許可等進行裁量權細化量化的制度規范，只供行政機關工作人員進行行政裁量時參考使用，不納入行政規范性文件管理范疇。

（七）紀要、批復、函的有關內容如涉及公民、法人或者其他組織的權利義務，需要作為行政管理依據的，應當制定行政規范性文件對外發布，不得以紀要、批復、函作為實施行政管理的依據。

四、施行日期

本指導意見自2020年2月1日起施行。

武定縣人民政府辦公室

2020年3月1日

（此件公開發布）