解讀《云南省行政規(guī)范性文件制定和備案辦法》

第十二屆云南省人民政府第125次常務(wù)會議審議通過的《云南省行政規(guī)范性文件制定和備案辦法》（省人民政府令第212號，以下簡稱《辦法》），自2018年1月1日起施行。為了便于政府相關(guān)職能部門、各企事業(yè)單位以及社會公眾等更好地理解《辦法》相關(guān)內(nèi)容，現(xiàn)就《辦法》出臺的背景情況和主要內(nèi)容等作如下解讀：

一、立法的背景情況

1990年9月21日，省人民政府印發(fā)了《云南省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案規(guī)定》，建立了規(guī)范性文件備案制度。2004年11月7日，省人民政府公布了《云南省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》(省人民政府令第129號，以下簡稱129號令)，將規(guī)范性文件制定、審查、備案工作納入法制軌道。129號令實施以來，我省規(guī)范性文件制定、備案工作取得了明顯成效，為我省依法規(guī)范行政權(quán)力，保障管理相對人利益，維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一，推進(jìn)依法行政進(jìn)程，發(fā)揮了重要作用。但也存在一些亟待解決的問題：一是規(guī)范性文件的含義不夠明晰，難以界定；二是制定、公布程序有待完善；三是合法性審查制度不夠嚴(yán)格；四是備案監(jiān)督制度有待強(qiáng)化。同時，現(xiàn)行的規(guī)范性文件登記備案體制不適應(yīng)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015－2020年）》（中發(fā)〔2015〕36號）關(guān)于規(guī)范性文件由制定機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布的要求。另外，我省推行的規(guī)范性文件制定主體資格制度、合法性審查制度、規(guī)范性文件制定質(zhì)量把控制度等需要固化推廣。因此，有必要修訂129號令，以適應(yīng)規(guī)范性文件管理工作的新形勢、新要求，推進(jìn)我省法治政府建設(shè)。

二、《辦法》的主要內(nèi)容

《辦法》共7章45條，主要內(nèi)容為總則、權(quán)限和范圍、起草和審查、決定和公布、備案和監(jiān)督、法律責(zé)任和附則。主要內(nèi)容：

（一）關(guān)于規(guī)章的名稱

為了和黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行明確區(qū)分，使規(guī)范性文件的制定主體更加明確，《辦法》將《云南省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》的名稱，修改為《云南省行政規(guī)范性文件制定和備案辦法》。

（二）關(guān)于規(guī)范性文件的定義

《辦法》所稱規(guī)范性文件，是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織制定并公布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的文件，但規(guī)章除外。制定機(jī)關(guān)內(nèi)部工作制度、人事任免決定、獎懲決定、對具體事項作出的行政處理決定和向上級行政機(jī)關(guān)報送的請示、報告等文件不屬于規(guī)范性文件。

（三）關(guān)于規(guī)范性文件制定主體

為了規(guī)范制定主體，辦法明確各級人民政府、縣級以上人民政府依法設(shè)立的工作部門和派出機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織，可以依法制定規(guī)范性文件。行政機(jī)關(guān)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，臨時機(jī)構(gòu)，部門管理機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不得制定規(guī)范性文件。同時，明確建立規(guī)范性文件制定主體資格制度，由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)確認(rèn)及公布規(guī)范性文件制定主體。

（四）關(guān)于規(guī)范性文件制定程序

為了規(guī)范規(guī)范性文件的制定程序，《辦法》規(guī)定規(guī)范性文件從起草到最終發(fā)布一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)過起草調(diào)研、公開征求意見、專家論證、合法性審查、集體討論決定、登記編號、公布、備案等程序。屬于重大行政決策的規(guī)范性文件，還應(yīng)當(dāng)按照《云南省重大行政決策程序規(guī)定》等規(guī)定進(jìn)行風(fēng)險評估。

（五）關(guān)于合法性審查制度

為了落實十八屆三中全會《決定》中“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制”的要求，《辦法》明確了規(guī)范性文件在提交會議討論決定前，必須由制定機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)或者負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查的程序，明確合法性審查內(nèi)容包括制定主體、依據(jù)、內(nèi)容、權(quán)限、程序等五個方面，從立法層面強(qiáng)化了規(guī)范性文件合法性審查制度。

（六）關(guān)于“三統(tǒng)一”制度

為了落實《綱要》關(guān)于“實行制定機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā)制度”的要求，明確實行制定機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布制度。未經(jīng)統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布的規(guī)范性文件無效，不得作為實施行政管理的依據(jù)。文件出臺前由制定機(jī)關(guān)的辦公機(jī)構(gòu)實行文件“三統(tǒng)一”管理，由辦公廳（室）負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā)，減少文件運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提高行政效率。

（七）關(guān)于規(guī)范性文件的有效期制度

制定機(jī)關(guān)認(rèn)為規(guī)范性文件的施行應(yīng)當(dāng)規(guī)定期限，或者上位規(guī)定要求規(guī)定期限的，可以根據(jù)需要確定規(guī)范性文件的有效期，有效期一般不超過5年。名稱冠以“暫行”“試行”的，有效期一般不超過3年。規(guī)范性文件標(biāo)注有效期的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于有效期屆滿前6個月組織對其實施情況進(jìn)行評估。經(jīng)評估，需要繼續(xù)實施的，起草部門或者實施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在該文件有效期屆滿的1個月前向制定機(jī)關(guān)提出，由制定機(jī)關(guān)按照本辦法規(guī)定的程序重新登記、編號、公布，重新確定文件的有效期，并報送備案。

（八）關(guān)于規(guī)范性文件審查建議制度

為了便于公民、法人或其他組織對規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督，《辦法》規(guī)定公民、法人或者其他組織對規(guī)范性文件有異議的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查建議，制定機(jī)關(guān)接到公民、法人或者其他組織對規(guī)范性文件提出的書面審查建議，應(yīng)當(dāng)予以研究。經(jīng)研究，認(rèn)為規(guī)范性文件確有違法的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行改正或者撤銷，并將審查情況告知申請人。

（九）關(guān)于規(guī)范性文件監(jiān)督制度

為了適應(yīng)新形勢下規(guī)范性文件監(jiān)督工作的需要，《辦法》明確：一是通報制度，規(guī)定縣級以上人民政府法制機(jī)構(gòu)定期對本地區(qū)規(guī)范性文件的備案審查情況進(jìn)行通報；二是目錄公開制度，明確制定機(jī)關(guān)通過政府網(wǎng)站定期向社會公布現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件目錄，縣級以上人民政府法制機(jī)構(gòu)通過政府網(wǎng)站定期向社會公布準(zhǔn)予備案的規(guī)范性文件目錄；三是評估制度，明確規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)或者實施機(jī)關(guān)根據(jù)實際需要，開展規(guī)范性文件評估工作；四是清理制度，明確制定機(jī)關(guān)每5年組織一次規(guī)范性文件全面清理，以及應(yīng)當(dāng)開展即時清理的情形。

（十）關(guān)于法律責(zé)任

為了保證規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督制度落到實處，《辦法》將《云南省規(guī)范性文件備案過錯責(zé)任追究規(guī)定》（云監(jiān)〔2005〕7號）有關(guān)規(guī)定上升為政府規(guī)章規(guī)定，明確了規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)、備案審查機(jī)構(gòu)以及其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員違反本辦法有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

(來源：武定縣人民政府法制辦公室)